电信普遍服务的五个认识误区（转）

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电信普遍服务的五个认识误区（转） [复制链接]

编者按 我国固定电话和移 动电话用户的规模已跃居世界第一，但从普及的角度来看，我国和世界先进水平相比，还有非常大的差距，固定电话普及率仅为24部/百人，并且地区发展不平衡。特别是贫困山区以及中西部地区，电话普及率还非常低。随着国内电信业的进一步开放，如何做好普遍服务工作成为重中之重。但做好普遍服务首先要对其有一个正确的认识。因此，本版特对普遍服务目前存在的五大认识误区进行解析，望能为中国的普遍服务建设有所裨益。

　信息产业部电信研究院 游五洋

　　实现电信的普遍服务，逐步消除电信发展的地区和城乡不平衡性，向大多数公民提供基本的电信服务，是当前各国政府制订电信政策的基本出发点之一。目前关于电信普遍服务，业内外不同部门、不同人士所做的研究和讨论已经很多，但是在一些关键问题上，我们仍然存在一些认识误区。

　　误区一：普遍服务和普遍接入不分

　　普遍服务和普遍接入看起来意义相近，实际上存在很大差别。普遍服务主要适用于发达国家，主要目标是提高家庭、个人电信普及率，确保家庭、个人能够负担得起基本电信业务。按照ITU的说法，就是“家家有电话”；而普遍接入是针对发展中国家而言的，主要目标是实现社区共享电信设施，最普遍的是安装公用电话或“电信中心”。

　　显然我国的目标是普遍接入，目标应当是安装公用付费电话。但是长期以来，我们在概念的区分上一直缺乏重视，结果导致许多政策的不清晰。比如以前搞的村通工程，一个行政村至少通一部电话，至于这部电话是否是公用电话则不明确。反正只要有一部电话，无论是在村委会、富裕的村民家里都算是村通了。但是实际上，如果电话安装在村委会或富裕的村民家里，大部分的农民还是没有电话可用或者很不方便。没有共享的电信实施，就不算实现普遍接入。所以即使是现在我国的村通率已经将近90%，但是仍然有不少村子是上述情况。

　　误区二：普遍服务基金就是要运营商交钱

　　这也是一种误解，世界上已经建立有普遍服务基金的国家，其来源是多样的，包括财政资金、运营商交纳的份额(按照其业务收入比例或市场份额)、频率、码号等电信资源收费、许可证拍卖所得等。不过，大多数国家选择由电信运营商按照其业务收入一定比例来交纳普遍服务基金。

　　从本质上来说，普遍服务基金是一种转移支付，是一种收入再平衡政策，也就是通过国家财政或政府基金，实现富裕人群或发达地区的人群对农村和偏远地区人群的补贴，因此是一项政府职能。从这个角度说，由政府来出钱实施普遍服务是天经地义的。但是在实践中，多数国家，特别是发展中国家由于财政资金紧张而选择由电信运营商来缴纳份额的做法。但是这并不等于财政没有这个义务。

　　误区三：我国是发展中国家，普遍服务中还不能提供数据业务

　　这也是一个很大的误解。正是因为发展中国家，目标是普遍接入而不是普遍服务，正好可以提供Internet接入等数据业务。原因在于普遍接入是实现电信设施共享，比如一个村建立一个电信中心，或公共电话中心，成本较小，才有可能提供数据业务。只有目标是普遍服务，要求为每个家庭都提供数据业务，这个问题才变得困难起来。

　　ITU提供了很多这样的例子，说明电子邮件、Internet等高级电信业务如何接入到一些最不发达地区。最简单的方法是在人口聚居地区建造“电信中心”，这种中心配备了电脑、打印机和复印机等。中心还可以接入数据资料网，以便交换电子邮件，传送卡片；也可接入图书馆、电子数据库，以及其它社区的信息系统。它还拥有从事远程教育和远程治病所不可或缺的设备和器材。在非洲的布基纳法索、贝宁、马里、莫桑比克、乌干达、苏里南、坦桑尼亚；南美的智利、秘鲁、玻利维亚、洪都拉斯；在亚洲的印度、不丹等地，多功能的电信中心正在逐步发展。

　　误区四：普遍服务的价格一定要便宜，所以一定要管制

　　保持普遍服务的可负担性，让农民打的起电话，但是结果却不一定有利于普遍服务的开展。对于普遍接入的可负担性不能单纯从一个电话价格的高低来看，而应该从电信消费占总消费的比例来看。贫困地区的农民一般很少打电话，而且来话大大超过去话，打电话都是要紧的事情，他愿意为给自己带来很大效用的一个电话付出相应的成本。从经济学的角度看，价格与效用相等是符合效率原则的。

　　另一方面，放松普遍接入的价格管制有利于减少运营商亏损，减少政府负担，从而有利于普遍服务的开展。一些地方的经验证明，放松普遍接入中公用电话的资费，能够有效减少运营商的亏损，甚至实现盈利。湖北恩施通过控制山区农村电话数量，坚持发展“农村公话”，同时允许私人承包公用电话、灵活定价的办法，有效地减少了农话亏损，甚至实现了盈利。从理论上讲，允许运营商灵活定价可以发现农村通信有效需求，从而发展适当有效的经营模式。

　　误区五：普遍服务基金是最好的制度

　　这个说法如果放在发达国家也许成立，但是放在中国就很难得出肯定答案了，原因在于普遍服务基金制度的管制成本太高，特别是对于中国这样一个管制效率、专业化程度不高的国家，管制成本更难以估计。

　　要建立普遍服务基金，除了需要出台一系列的法律法规，还要成立专门的管理机构，现有的信息产业部还是财政部都无法承担。最要命的是核算普遍服务的成本，无论是总成本和每个项目的成本，无论采用什么办法核算，都会引发烦琐的纠纷和讨价还价。此外，我们不要对招投标寄与太高的希望，在市场准入严格限制的现状下，大多数的招标会最终会变成指定某个运营商来实施，还是逃脱不了核算成本的麻烦。

　　其实，“分片包干”办法如果能够在调查必要成本信息的基础上，进行必要的完善和修订，做到在牺牲部分公平的同时节约大量管制成本，倒是可以从公平和效率之间走出一条平衡的道路。